1. ความสำคัญของกฎหมาย

                การที่กระทรวงเกษตรและสหกรณ์พิจารณาเสนอ ให้รัฐบาลทบทวนมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 3 เมษายน 2544 เพื่อที่จะให้มีการปลูกทดลองพืชดัดแปลงพันธุกรรมในระดับไร่นา ซึ่งจะนำไปสู่การอนุญาตให้มีการปลูกพืชจีเอ็มโอในอนาคต แม้ มีการนำผลงานวิจัย “ข้อเสนอแนะทางกฏหมายเพื่อควบคุมการปน เปื้อนทางพันธุกรรม” เสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวง เกษตรและสหกรณ์แล้วตั้งแต่ต้นปี 2549 ก็ตาม การผลักดันดังกล่าวได้การสนับสนุนจากกรมวิชาการเกษตร ศูนย์พันธุวิศวกรรมและเทคโนโลยีชีวภาพแห่งชาติและสมาคมเทคโนโลยีชีวภาพ สัมพันธ์ ขณะที่ได้รับเสียงคัดค้านจากหลายฝ่ายเช่น กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงสาธารณสุข กรมการข้าว สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม) และรวมไปถึงสมาคมทางการค้าและองค์กรพัฒนาเอกชน เช่น สมาคมผู้ประกอบการเกษตรอินทรีย์ไทย สหพันธ์องค์กรผู้บริโภค เครือข่ายเกษตรกรรมทางเลือก และมูลนิธิชีววิถี เป็นต้น เนื่องจากมติคณะ รัฐมนตรีเมื่อวันที่ 3 เมษายน 2544 เป็นผลจากการหลุดรอดของพืชดัดแปลงพันธุกรรมหลังจากมีการปลูกทดลองในระดับไร่ นา ซึ่งที่ผ่านมานั้นหน่วยงานภาครัฐยังไม่ได้ดำเนินการใดๆเพื่อเยียว ยาการหลุดรอดที่เกิดขึ้นในอดีตหรือยังไม่ได้ดำเนินการใดๆ เพื่อให้เกิดหลักประกันต่อสังคมว่าจะไม่เกิดการหลุดรอดอีก  การหลุดรอดของพืชดัดแปลงพันธุ กรรมและการปนเปื้อนทางพันธุกรรมจากพืชดัดแปลงพันธุกรรม จะส่งผลเสียหายอย่างสำคัญต่อเกษตรกร ผู้ส่งออก และเศรษฐกิจของประเทศ นอกจากนี้ยังอาจส่งผลกระทบต่อผู้บริโภคและฐานทรัพยากร สิ่งแวดล้อมโดยรวม

                หลายฝ่ายเห็นว่าเทคโนโลยีพันธุวิศวกรรม เป็นเทคโนโลยีทางเลือกซึ่งมีอานุภาพสูงเชิงชีวภาพ สามารถ สร้างประโยชน์ได้อย่างมากขณะที่มีศักยภาพในการสร้างมหันตภัยได้อย่างใหญ่ หลวงดังนั้นประเทศไทยจึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีกฎหมายว่าด้วยความ ปลอดภัยทางชีวภาพของสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมก่อนที่พิจารณาว่าจะเปิดให้ มีการทดลองพืชดัดแปลงพันธุกรรมในระดับไร่นาหรือไม่  ซึ่ง ขณะนี้สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้ร่างพระราช บัญญัติว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพของเทคโนโลยีชีวภาพสมัยใหม่ พ.ศ. ….ขึ้น แต่เนื้อหาบางส่วนมีลักษณะที่ยังไม่สามารถให้หลักประกันแก่สังคมอย่างพอ เพียง ดังนั้นภาคประชาชนจึงต้องดำเนินการยกร่างกฎหมายว่าด้วยปลอดภัยทางชีวภาพของ สิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมขึ้น

2. แนว คิดในการร่างกฎหมาย

                ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปลอดภัยทาง ชีวภาพของสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม ควรจะเป็นตามผลงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง โดยใช้หลักการป้องกันไว้ก่อน (Precautionary Principle) การคุ้มครองเกษตรกร/ผู้บริโภค การคุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพและสิ่งแวดล้อม ป้องกันผลกระทบที่มีต่อสุขภาพ ทั้งนี้โดยให้ความสำคัญต่อกระบวนการมี ส่วนร่วมของภาคประชาชน

3. กรอบพระราชบัญญัติว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพของสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุ กรรม โดยภาคประชาชน

การที่ประเทศไทยดำริที่จะดำเนินกิจกรรมด้านสิ่ง มีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมขึ้นภายในประเทศ และได้เข้าเป็นภาคีสมาชิกของพิธีสารคาร์ตาเฮนาว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพ การยกร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพของสิ่งมีชีวิตดัดแปลง พันธุกรรมจึงต้องใช้กรอบที่ครอบคลุมทั้งกิจกรรมซึ่งจะเกิดขึ้นภายใน ประเทศและกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการเคลื่อนย้ายข้ามพรมแดน โดยมีเจตนารมย์เพื่อการกำกับดูแล ให้มีการใช้ประโยชน์จากสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมอย่างปลอดภัย ป้องกันปัญหาผลกระทบจากการใช้สิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุ กรรมที่อาจเกิดขึ้นต่อสุขอนามัยของมนุษย์และสิ่งแวดล้อม คุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค สิทธิของเกษตรกร และมีมาตรการหรือกลไกการเยียวยาปัญหาที่อาจเกิดขึ้น

ลักษณะทั่วไป: การที่สิ่งมีชีวิต ดัดแปลงพันธุกรรมมีส่วนเกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน พระราชบัญญัติที่จะยกร่างขึ้นจึงต้องมีลักษณะเป็นกฎหมายหลักที่ใช้เป็น แม่บทในการควบคุมสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม และที่ขอบเขตชัดเจนไม่ซ้ำซ้อนกับกฎหมายอื่นซึ่งมีอยู่ เพื่อให้หลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถนำไปใช้ประโยชน์ได้

กรอบแนวคิด:  การ ยกร่างกฎหมายนี้มีกรอบแนวคิดหลัก ดังนี้

1. ร่างกฎหมายนี้ จะมีแนวคิดและหลักการที่สอดคล้องกับแนวคิด และหลักการของพิธีสารว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพ (Cartagena Protocol) ภายใต้อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ (CBD)

2. ร่างกฎหมายนี้ จะใช้แนวคิดแบบองค์รวม (Holistic) เพื่อพิจารณาผล กระทบทุกด้านที่อาจจะเกิดจากสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม จารีตประเพณี วิถีการดำรงชีวิตของประชาชน และภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะภาคเกษตรกรรม และให้เปิดโอกาสให้ประชาชน หรือชุมชนตลอดจนผู้มีส่วนได้เสียได้มีส่วนร่วมในการบริหารจัดการกฎหมายนี้

3. ร่างกฎหมายนี้ จะใช้ข้อสมมุติฐานว่า สิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมแม้จะมีประโยชน์หลายประการ แต่ภายใต้ความก้าวหน้าของวิทยาศาสตร์ในปัจจุบันก็ยังไม่สามารถยืนยันความ ปลอดภัยของสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมได้ และไม่อาจคาดเห็นผลกระทบที่จะเกิดขึ้นได้อย่างแน่นอน (Unpredictable) เมื่อประกอบกับระบบนิเวศเป็นสิ่งที่ละเอียดอ่อน และมีความซับซ้อน ผลกระทบใดๆ ที่เกิดขึ้นต่อระบบนิเวศอาจเป็นปัญหาที่ไม่อาจเยียวยาแก้ไขให้กลับคืนดีดัง เดิมได้ (Irreversible) ดังนั้นร่างกฎหมายนี้จึงให้ ความสำคัญกับผลกระทบของสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมที่มีต่อระบบนิเวศ

4. ร่างกฎหมายนี้ จะให้ความสำคัญกับผู้ได้รับผลกระทบที่เกิดขึ้นจากสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุ กรรม จึงกำหนดข้อสันนิษฐานความรับผิดภายใต้หลักความรับผิดเด็ดขาด (Strict Liability) และการผลักภาระการพิสูจน์

5. ร่างกฎหมายนี้ จะให้ความสำคัญกับการเยียวยาผลกระทบที่เกิดขึ้นจากสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุ กรรม จึงกำหนดให้มีกองทุนเพื่อการเยียวยา และใช้การวางเงินประกันความเสียหาย

สาระสำคัญ: กฎหมายนี้จะครอบ คลุมสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมทุกชนิด ทั้งจุลินทรีย์ พืช สัตว์ และผลิตภัณฑ์สืบเนื่อง (Product thereof) ด้วย โดยมีสภาพบังคับตั้งแต่เรื่องการผ่านแดน (นำเข้า ส่งออก นำผ่าน) การปลูกเลี้ยง การจำหน่าย การใช้ประโยชน์ และ มาตรการในกรณีหลุดรอด โดยยึดหลักการป้องกันไว้ก่อน (Precautionary Principle) ซึ่งจะต้องมีข้อบังคับในการประเมินความเสี่ยง ข้อกำหนดเกี่ยวกับความรับผิดเด็ดขาด (Strict Liability) สำหรับความเสียหายใดๆ ที่เกิดขึ้นจากสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมและผลิตภัณฑ์สืบเนื่อง ตามหลักผู้ก่อให้เกิดมลพิษเป็นผู้จ่าย (Polluter-Pay Principle) โดยต้องนิยามเรื่องความเสียหายและผู้เสียหายให้ชัดเจน ภายใต้หลักที่ว่าผลกระทบเชิงนิเวศสามารถสร้างความเสียหายแก่ประชาชนทุกคน เนื่องจากยังมีการใช้สิ่งมีชีวิตปกติเป็นสิ่งที่ดำเนิน อยู่ก่อนการใช้สิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมและไม่มีหลักประกันว่าสิ่งมี ชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมมีความเสี่ยงต่อระบบนิเวศไม่มากกว่าสิ่งมีชีวิตปกติ ทั้งนี้กลไกที่จะกำหนดขึ้นนั้นจะต้องเหมาะสมกับสภาพทางสังคม วัฒนธรรม และระบบนิเวศของประเทศไทย 

หลักการป้องกันไว้ก่อนนั้น จะเป็นการให้ความสำคัญแก่ความเป็นไปได้ทางทฤษฎีที่บ่งชี้ว่าสิ่งมีชีวิต ดัดแปลงพันธุกรรมและผลิตภัณฑ์สืบเนื่องจะก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขอนามัยของ มนุษย์และสิ่งแวดล้อม โดยไม่จำเป็นต้องมีหลักฐานการพิสูจน์ทางวิทยาศาสตร์มาสนับสนุนแต่อย่างใด จากหลักการดังกล่าวสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมและผลิตภัณฑ์สืบเนื่องทุก ชนิดมีศักยภาพในการสร้างมหันตภัยในระดับที่แตกต่างกัน พระราชบัญญัติที่จะยกร่างขึ้นนั้นจึงจะกำหนดให้มีการติดฉลากสินค้าที่ เป็นสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมและผลิตภัณฑ์สืบเนื่อง ผู้ที่จะทำงานเกี่ยวข้องสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมและผลิตภัณฑ์สืบเนื่อง ที่ได้รับอนุญาตปลูกเลี้ยงและปลดปล่อยยังจะต้องผ่านการสอบในอนุญาตก่อนแล้ว เท่านั้น และจะกำหนดให้ผู้ได้รับอนุญาตปลูกเลี้ยงและปลดปล่อยสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุ กรรมและผลิตภัณฑ์สืบเนื่องจะต้องวางเงินประกันใบอนุญาต และผู้ได้รับอนุญาตปลดปล่อยสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมและผลิตภัณฑ์สืบ เนื่องจะต้องชำระเงินเพิ่ม (surcharge) ต่อหน่วยการ จำหน่ายสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมและผลิตภัณฑ์สืบเนื่องที่ได้รับอนุญาต เป็นค่าธรรมเนียมเข้ากองทุนความปลอดภัยทางชีวภาพสำหรับนำมาเป็นค่าใช้จ่าย ล่วงหน้ากรณีที่เกิดการหลุดรอดหรือต้องเร่งรัดการเยียวยาปัญหาสุขอนามัยของ มนุษย์และสิ่งแวดล้อม การละเมิดสิทธิของผู้บริโภคและสิทธิของเกษตรกร นอกจากนี้กองทุนความปลอดภัยทางชีวภาพยังจะต้องนำเงิน เพิ่มดังกล่าวมาใช้เป็นเงินชดเชยค่าใช้จ่ายซึ่งผู้ที่ดำเนินกิจกรรม เกี่ยวกับสิ่งมีชีวิตปกติต้องเสียเพิ่มขึ้นจากการอนุญาตให้มีการปลูกเลี้ยง และปลดปล่อยสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมและผลิตภัณฑ์สืบเนื่องตามหลักผู้ก่อ ให้เกิดมลพิษเป็นผู้จ่าย (Polluter-Pay Principle)   

ข้อกำหนดเกี่ยวกับความรับผิดเด็ดขาดนั้นจะกำหนด ให้ผู้ก่อความเสียหายไม่ว่าจะเจตนาหรือไม่ในการก่อให้เกิดความเสียหาย เป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายทั้งหมดที่เกิดจากผลของความเสียหายที่เกิดขึ้น โดยจะใช้จุดเด่นของร่างกฎหมายว่าด้วยความรับผิดต่อความเสียหายที่เกิดจาก สินค้าไม่ปลอดภัย   กล่าวคือผลักภาระการพิสูจน์ ตามกฎหมายไปยังผู้ก่อความเสียหาย โดยผู้ได้รับความเสียหายเพียงแต่ พิสูจน์ว่าตนได้รับความเสียหายที่เกิดขึ้นเท่านั้น ทั้งนี้เพื่อให้ผู้ที่เกี่ยวข้องกับการขออนุญาตหรือลักลอบสร้าง ปลูกเลี้ยงและปลดปล่อยสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมใช้ความระมัดระวังสูงสุด ในการป้องกันอันตรายที่อาจจะเกิดขึ้นจากการขออนุญาตหรือลักลอบสร้าง ปลูกเลี้ยงและปลดปล่อยสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม

ในด้านการชดใช้ค่าเสียหายนั้น จะต้องนำหลักของใช้โทษปรับเพื่อการลงโทษ (Punitive damages) โดย กำหนดให้ผู้เสียหายมีสิทธิเรียกร้องค่าเสียหายได้ 2 เท่าของค่าเสียหายจริง ทั้งนี้กฎหมายนี้จะกำหนดอายุความฟ้องเรียกค่าเสียหายไว้ 3 ปี ยาวกว่าอายุความฟ้องเรียกค่าเสียหายฐานละเมิดตามกฎหมายปกติ เพื่อให้ผู้เสียหายมีระยะเวลาในการดำเนินคดีเพิ่มขึ้น ตลอดจนให้ผู้ได้รับอนุญาตปลูกเลี้ยงหรือปลดปล่อยสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุ กรรมและผลิตภัณฑ์สืบเนื่องในลำดับสุดท้ายของสิ่งที่ก่อให้เกิดความเสียหาย นั้น ต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการป้องกันผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น และการเยียวยาและชดใช้ความเสียหาย

การให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมนั้น ตัวแทนของภาคประชาชนต้องมีอยู่ในคณะกรรมการนโยบายความปลอดภัยทางชีวภาพแห่ง ชาติ ซึ่งมีโครงสร้างแบบพหุภาคีทำหน้าที่ในระดับนโยบาย  และ ในองค์กรความปลอดภัยทางชีวภาพแห่งชาติ ซึ่งทำหน้าที่ในระดับปฏิบัติการบังคับใช้กฎหมาย

สำหรับคณะกรรมการนโยบายความปลอดภัยทางชีวภาพ แห่งชาติ จะมีหน้าที่หลัก ดังนี้

- พิจารณากำหนดนโยบายในการศึกษา วิจัยสิ่งมี ชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม

- พิจารณากำหนดนโยบายการใช้ประโยชน์จากสิ่ง มีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมและผลิตภัณฑ์สืบเนื่อง เป็นรายกรณี-
พิจารณานำเข้าสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม มาใช้ผลิตวัตถุดิบในกระบวนการผลิตสินค้า หรือการปลูกเลี้ยงเชิงพาณิชย์ในแต่ละกรณี

               ทั้งนี้มติที่ ประชุมคณะกรรมการต้องใช้เสียงมากกว่า 2 ใน 3 ขององค์ประชุม และควรแต่งตั้งคณะอนุกรรมการด้านเทคนิค เพื่อกลั่นกรองข้อมูลเฉพาะทางซึ่งมีลักษณะเฉพาะตัว

สำหรับองค์กรความปลอดภัยทางชีวภาพแห่งชาติ จะมีหน้าที่หลัก ดังนี้

- เป็นองค์กรมหาชน ทำหน้าที่เป็นหน่วยประสานงานกลางกับหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องในการ บริหารจัดการด้านความปลอดภัยทางชีวภาพ

-  พิจารณาอนุญาตให้ดำเนินการใดที่เกี่ยวกับสิ่งมี ชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม

-  ตรวจสอบการทดสอบความปลอดภัยทางชีวภาพ และผลกระทบระยะยาวจากการใช้ประโยชน์จากสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุ กรรมและผลิตภัณฑ์สืบเนื่อง

- ออกกฎระเบียบวิธีปฏิบัติที่จำเป็นเพื่อลดความ เสี่ยงและป้องกันผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการใช้ประโยชน์ จากสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมและผลิตภัณฑ์สืบเนื่อง

- บังคับใช้กฎหมายว่าด้วย ความปลอดภัยทางชีวภาพของสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม

4. โครง สร้าง (ร่าง) กฎหมาย

ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพ ของสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมพ.ศ. .... แม้ว่าจะมีโครงสร้างใกล้เคียงกับร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปลอดภัยทาง ชีวภาพของเทคโนโลยีชีวภาพสมัยใหม่ พ.ศ. …. ของสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แต่จะมีรายละเอียดที่แตกต่างกันหลายประการตามแนวคิดและหลักการที่ได้กล่าวไป แล้วข้างต้น

โครงสร้างและองค์ประกอบของร่างพระราชบัญญัติว่า ด้วยความปลอดภัยของสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม พ.ศ....  ประกอบ ด้วยหมวดต่างๆ ดังนี้

1.ข้อกำหนดทั่วไปได้แก่ นิยาม หลักการและเหตุผล ขอบเขต   และหมวด 1 คณะกรรมการนโยบายความปลอดภัยทางชีวภาพแห่งชาติ หมวด 2 องค์กรความปลอดภัยทางชีวภาพแห่งชาติ

2.ข้อกำหนดที่ใช้ในการดำเนินการได้แก่ หมวด 3 การควบคุมกิจกรรมเกี่ยวกับสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม ส่วนที่ 1 การนำเข้า ส่งออกและนำผ่าน ส่วนที่ 2 การปลูกเลี้ยงในสภาพมิดชิด ส่วนที่ 3 การปลูกเลี้ยงในสภาพจำกัด ส่วนที่ 4 การปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อม ส่วน ที่ 5 การใช้เป็นอาหาร หรืออาหารสัตว์ และในกระบวนการผลิต ส่วนที่ 6 การพักใช้ การเพิกถอนใบอนุญาต และการเลิกประกอบกิจกรรมตามใบอนุญาต ส่วนที่ 7 การดูแล ขนส่ง เคลื่อนย้าย เก็บรักษา บรรจุหีบห่อ กำจัดและติดฉลาก การจัดการกรณีหลุดรอด และการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน การเปิดเผย และการปกปิดข้อมูล หมวด 4 การทำประชาพิจารณ์การเปิดเผยและการปกปิด ข้อมูล

3.ข้อกำหนดเสริมและสนับสนุน ได้แก่ หมวด 5 กองทุนความปลอดภัยทางชีวภาพ หมวด 6 พนักงานเจ้าหน้าที่ การอุทธรณ์ ความรับผิดและการชดใช้ความเสียหาย บทกำหนดโทษ และ บทเฉพาะกาล