อมราวดี อ่องลา

หลังรอมานานกว่า 30 ปี เพื่อให้มีสภาซึ่งเป็นตัวแทนเกษตรกรทั้งประเทศ วันนี้ร่าง พ.ร.บ.สภาเกษตรกรแห่งชาติกำลังอยู่ระหว่างผ่าคลอดออกมาบังคับใช้โดยเร็ว โต๊ะข่าวเพื่อชุมชนขอนำเสนอคำถาม-คำตอบที่น่าฟังว่า “กฎหมายดังกล่าวจะเป็นดาบสองคมที่ทิ่มแทงเกษตรกรรากหญ้าหรือไม่?”

ปลายเดือนมิถุนายน ร่าง พ.ร.บ.สภาเกษตรกรแห่งชาติ ผ่านความเห็นชอบจากวุฒิสภา และการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร 4 สิงหาคมที่ผ่านมา ซึ่งกระทรวงเกษตรและสหกรณ์คาดว่าจะมีผลบังคับใช้เป็นกฏหมายภายในสิ้นปี 2553 นี้ โดยมีปลัดกระทรวงฯนั่งเป็นเลขาธิการสภาฯ ให้เกษตรกรจังหวัดเป็นหัวหน้าสำนักงานเตรียมเลือกตั้งสภาเกษตรแห่งชาติชุด แรกจากทั่วประเทศภายใน 2 ปี

เจตนารมณ์ของการมีสภาเกษตรกรแห่งชาติ เพื่อทำหน้าที่รักษาและสร้างประโยชน์ให้เกษตรกรที่เป็นคนกลุ่มใหญ่และเป็นอาชีพสำคัญของประเทศ โดยสาระสำคัญจะเป็นการคุ้มครองรักษาผลประโยชน์เกี่ยวกับการผลิต การตลาด เพื่อให้สินค้าเกษตรได้รับผลตอบแทนสูงสุด มีเวทีแลกเปลี่ยนความคิดเห็น มีการรวมตัวกันเป็นเครือข่ายอย่างเป็นเป็นเอกภาพเข้มแข็ง ที่สำคัญเกษตรกรสามารถจัดทำแผนแม่บทเสนอคณะรัฐมนตรีในการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับภาคเกษตรกรรม เพื่อแก้ไขปัญหาได้ตรงกับความเป็นจริง

ดูน่าจะเป็นความหวังหลังรอมานานกว่า 30 ปีของการผลักดันโดยภาคประชาชน แต่ในอีกมุมหนึ่งวันนี้กลับมีคำถามที่น่าฉุกคิดว่า “สภาเกษตรกรแห่งชาติ” ที่กำลังคลอดออกมานี้ แทนที่จะเป็นตัวแทนเกษตรกรรากหญ้าส่วนใหญ่ของประเทศ กลับจะเป็นตัวแทนภาคธุรกิจการเกษตรและ “ฤาจะเป็นดาบสองคมทิ่มแทงเกษตรกรรายย่อย” โต๊ะข่าวเพื่อชุมชนพาไปฟังคำถาม และเหตุผลเหล่านี้จากคณะทำงานติดตามร่าง พ.ร.บ.สภาเกษตรแห่งชาติ….

ดร.เพิ่มศักดิ์ มกราภิรมย์ กรรมการคณะกรรมการปฏิรูปประเทศไทย

เรื่อง นี้ผลักดันกันมากว่า 30 ปี โดยมีจุดเริ่มต้นจากกลุ่มเกษตรกรจำนวนมากที่ต้องการให้มีสภาฯเพื่อดูแลแก้ไข ปัญหาของเกษตรกรด้วยกันเอง เนื่องจากขณะนั้นมีสภาอุตสาหกรรม สภาหอการค้า และสภาอื่นๆเกิดขึ้นมาเพื่อดูแลคนในภาคส่วนนั้นๆ แต่ภาคเกษตรกรรมมีคนมากกว่าภาคส่วนอื่นยังไม่มีตรงนี้ จึงเป็นที่มาของการรวมตัวเสนอร่างกฏหมายโดยภาคประชาชน แต่เสนอครั้งใดก็ยุบสภาฯทุกครั้ง ร่างนี้จึงถูกดองและแทนที่ด้วยร่างใหม่หลายฉบับที่เสนอโดยภาคการเมือง รวมถึงฉบับล่าสุดที่ผ่านความเห็นชอบของวุฒิสภาและกำลังเสนอต่อสภาผู้แทน ราษฎรพิจารณาในสมัยประชุมสามัญวันที่ 4 ส.ค.นี้

“ผมมองสภาเกษตรจะเป็นเวทีเสนอแนะนโยบาย สู่การปรับปรุงส่งเสริมและแก้ไขปัญหาที่อยู่บนพื้นฐานของเกษตรกรจริงๆ ไม่ใช่อยู่บนฐานของกระทรวงแบบเดิมๆ ร่างปัจจุบันมีสาระสำคัญเปลี่ยนแปลงไปบ้างจากเจตนาเดิม แม้พอรับได้แต่ยังมีข้อกังวล โดยเฉพาะประเด็นการคัดเลือกผู้แทนมานั่งในสภาฯ”

เนื่องจากกระบวนการคัดเลือกเป็นระบบผู้แทน จากระดับหมู่บ้านไล่มาถึงระดับจังหวัด โดยประธานสภาระดับจังหวัดจะเข้าไปเป็นสมาชิกของสภาเกษตรระดับชาติ ข้อเป็นห่วงอยู่ที่ผู้แทนที่เข้ามาอาจไม่ได้เป็นเกษตรกรตัวจริง ไม่เข้าใจปัญหาอย่างลึกซึ้ง อีกทั้งในแง่จำนวนเพียง 21 คนในระดับจังหวัด และ 99 คนในระดับชาติอาจดูแลเกษตรกร 20-30 ล้านคนได้ไม่ทั่วถึง นอกจากนี้ยังมีเรื่องอำนาจหน้าที่ซึ่งเสมือนว่าแค่ตั้งสภาเพื่อเสนอนโยบาย ไม่ได้ต่างจากสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติหรือสภาอื่นๆ

“เกษตรกรมีความหลากหลายมาก คนที่เข้ามามักเป็นพวกที่อยู่ในแวดวงราชการมีสายสะพาย เสนอว่าในเชิงโครงสร้างอาจต้องเคร่งครัดในกระบวนการสรรหา เพราะแนวโน้มข้างหน้าจะดีหรือไม่ขึ้นอยู่กับคุณภาพของผู้แทน ที่ต้องมีความรู้ ประสบการณ์ รู้จักวิเคราะห์และเจรจา เพราะการเกษตรไม่ใช่แค่เพาะปลูกพืชเลี้ยงสัตว์ แต่โยงไปถึงการนำเข้า ส่งออก และต่างประเทศด้วย”

อีกส่วนคือบทเฉพาะกาลที่ระบุให้ปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ทำหน้าที่เลขาธิการของสภาฯ คล้ายกับคณะทำงานชั่วคราวในการจัดตั้งสภาฯโดยตั้งสมมติฐานเอาเองว่าเกษตรกร อาจไม่มีความพร้อมและรัฐบาลยังขาดงบประมาณ มองว่าเป็นข้ออ้างที่ดูใจแคบเกินไปเสียหน่อย เพราะในความเป็นจริง สามารถจ้างผู้ที่มีความรู้ความสามารถมาเป็นกองเลขาฯ เตรียมความพร้อมและข้อมูลให้เกษตรกร

เสนอว่า 1.ควรมีสภาเกษตรกรหมู่บ้าน ตำบล อำเภอด้วย นอกเหนือจากสภาระดับจังหวัดและชาติ เพื่อให้ดูแลกันได้ถ้วนทั่ว 2.จำเป็นต้องเพิ่มอำนาจหน้าที่ของสภาฯให้เป็นที่รวมตัว แก้ไขปัญหา และสร้างพลังต่อรอง ไม่ใช่แค่เสนอนโยบายอย่างเดียว 3.ควรตั้งสำนักงานสภาเกษตรกรแห่งชาติที่เป็นอิสระปลอดจากการแทรกแซงโดยรัฐ และ 4.ทันทีสภาฯจัดตั้งควรมีการประเมินงานภายใน 6 เดือนและปรับปรุงแก้ไขในส่วนที่ปิดกั้นหรือสร้างเงื่อนไขให้เกษตรกร

“ทุกวันนี้ภาคการเกษตรเติบโตมีรายได้และกำไรมหาศาล แต่เกษตรกรเป็นหนี้สินปีละแสนล้าน เห็นชัดว่าเขาถูกเอารัดเอาเปรียบลืมตาอ้าปาไม่ขึ้น การมีกฎหมายที่ให้บทบาทเกษตรกรมีส่วนร่วมและเป็นผู้ตัดสินใจเชิงนโยบายมี ความสำคัญ แต่ต้องระวังอย่าให้ไปกดทับเกษตรกรจนกลายเป็นเบี้ยล่างฝ่ายอื่นอีก”

ทศพล ทรรศนกุลพันธ์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

ที่ มาของร่าง พ.ร.บ.สภาเกษตรฯฉบับนี้ เป็นร่างเดิมของฝ่ายการเมืองและราชการ ที่นำเสนอเข้าพิจารณาในช่วงจังหวะเวลาที่สถานการณ์การเมืองกำลังครุกรุ่น หากมองย้อนไปถึงเจตนารมณ์เดิมในร่างของภาคประชาชน เกษตรกรเพียงต้องการให้มีการรวมกลุ่มเพื่อพูดปัญหาของตัวเอง โดยมีเป้าหมายคือการแก้ปัญหาคุณภาพชีวิตและสร้างหลักประกันสิทธิที่ดีขึ้น ซึ่งไม่ได้ถูกกล่าวถึงเลยในร่างฉบับนี้

“ด้วยบริบทของร่างนี้ ผมคิดกลับกันว่าแทนที่มีสภาเกษตรแล้วจะเป็นผลดี อาจเป็นอันตรายมากกว่า กลายเป็นว่าจะมีคนเข้ามาพูดแทนเกษตรกร ที่น่าห่วงที่สุดตอนนี้คือรูปแบบเกษตรพันธสัญญา ที่เกษตรกรจำนวนมากอยู่ในอำนาจและการควบคุมของธุรกิจ จะเป็นตัวแปรสำคัญที่จะทำให้สภาเกษตรฯ เอื้อต่อการทำเกษตรเชิงเดี่ยวหรือพาณิชย์มากกว่าเกษตรทางเลือก”

ด้านโครงสร้างไม่ว่าจะมองเฉพาะคณะกรรมการชั่วคราว ที่ให้อำนาจรัฐเข้ามาจัดกระบวนการหรือแม้แต่กรรมการทั้งระดับจังหวัดและ ระดับชาติ ล้วนแต่มีเครือข่ายหรือสัมพันธ์กับนักการเมือง สุดท้ายปัญหาจะตกอยู่ที่เกษตรกรตัวจริงที่นอกจากจะไม่มีพื้นที่แล้วยังต้องรับผลของแผนที่ออกมา ส่วนของเนื้อหาควรใส่รูปธรรมแนวทางการคุ้มครองสิทธิของเกษตรให้ชัดเจนด้วยนอกเหนือจากการเสนอแผนต่อรัฐบาล

“สิ่งที่หลายฝ่ายพยายามเสนอคือการเปิดเวทีคู่ขนานในลักษณะสมัชชาสุขภาพ เป็นการเปิดกว้างให้เกษตรกรหลายระดับได้แลกเปลี่ยนเรียนรู้ นำเสนอปัญหาสู่การแก้ไขที่ต่อเนื่องและยั่งยืนมากกว่า”

สมัชชาเกษตรกร คือให้มีการประชุมเป็นครั้งคราวโดยมีตัวแทนมานั่งพูดคุย เป็นเวทีรับฟังความเห็นเกษตรกรทุกระดับ ใช้งบประมาณหรือทรัพยากรที่สภาเกษตรกรฯ มีอยู่แล้วมาเป็นช่องทางหนุนเสริมเพื่อให้ได้เสียงสะท้อนในมุมอื่น และจะเป็นผลพวงสำคัญในการกำหนดแผนเกษตรกรรมแห่งชาติ

อีกช่องทางหนึ่งอาจขึ้นอยู่กับกระบวนการจัดตั้งของภาคประชาชนเอง คือปัญหาหลักอยู่ที่ผู้แทน ก็ควรสร้างกลุ่มผู้แทนของตัวเอง เช่น เกษตรกรรม ทางเลือก เกษตรท้องถิ่นหรือกลุ่มลุ่มน้ำให้เข้มแข็งพอจะสูสีคัดคานได้ และอาจต้องเปลี่ยนยุทธศาสตร์หันไปจับมือกับผู้บริโภคมากขึ้น ใช้กระแสความต้องการอาหารปลอดภัยเข้าเชื่อม มีการแลกเปลี่ยนเรียนรู้เพื่อสร้างฐานที่เข้มแข็ง สุดท้ายคือการดึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาร่วมด้วย จะเป็นทางเลือกหนึ่งที่เสริมกันได้

“สภาเกษตรกรน่ากลัวกว่าสภาอื่นๆที่จัดตั้งมาก่อนหน้านี้ ตรงที่ถ้าเมื่อใดก็ตามที่มีความชัดเจนให้ตั้งได้ จะเกิดขึ้นเร็วมาก เพราะมีกลุ่มธุรกิจการเกษตรที่จ้องอยู่และพร้อมจะกระโจนลงมาในเกมนี้ทันที เชื่อว่าภายใน 2 ปีจะมีแผนเกษตรกรรมแห่งชาติเต็มไปหมดที่เอื้อให้ทุน น่ากลัวตรงนี้”

สุมลมาลย์ สิงหะ ผู้ประสานงานวิจัยและรณรงค์นโยบาย มูลนิธิชีวิตไทย

ภาพรวมภาคเกษตรกรรมตอนนี้ คือการตีกันระหว่างเกษตรเคมีกับเกษตรอินทรีย์ และปัญหาเดิมๆที่สะสมมานาน อย่างการเข้าไม่ถึงตลาดหรือไม่มีอำนาจต่อรอง แต่ปัญหาใหม่ที่คุกคามชาวบ้านมากขึ้นในช่วง 7 ปีที่ผ่านมาคือการเปิดเสรีทางการค้าและระบบเกษตรพันธะสัญญาที่ผูกขาดกับ บริษัทยักษ์ใหญ่ไม่กี่แห่ง ซึ่งภาพสะท้อนดังกล่าวมีความเชื่อมโยงกับร่าง พ.ร.บ.สภาเกษตรฯฉบับนี้

จากการศึกษาของคณะทำงานติดตามร่าง พ.ร.บ.สภาเกษตรกรแห่งชาติ พบว่ามี 4 ประเด็นใหญ่ที่น่าเป็นห่วงคื 1.นิยามคำว่าเกษตรกร ซึ่งคลุมเครือเพราะไม่ได้พูดถึงเกษตรกรรายย่อย 2.กระบวนการได้มาของสมาชิกสภาทั้งระดับชาติและจังหวัด ที่เปิดช่องให้เกษตรกรรายใหญ่หรือนายทุน 3.อำนาจหน้าที่ในการเสนอแผนแม่บทเกษตรกรรมแห่งชาติ ที่ต้องผ่านกระทรวงเกษตรฯก่อน และ 4.ขาดความอิสระโดยแท้จริง คือยังให้อำนาจคณะทำงานชั่วคราวที่มาจากภาคราชการและการเมือง

“ควรทำทั้ง 4 ข้อให้ชัดเจน อย่างอำนาจหน้าที่ในการเสนอแผน ควรให้ส่งตรงถึงนายกรัฐมนตรี ไม่ต้องผ่านตราปั๊มจากกระทรวงอีก พูดง่ายๆคือไม่มีสิทธิ์แก้แผนของภาคประชาชน”

สิ่งที่คณะทำงานของเราพยายามทำ คือการใช้โมเดลสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ เปิดเวทีให้ชาวบ้านทำยุทธศาสตร์ของตนเองเป็นแผนจังหวัดไว้ เป็นการรองรับสภาเกษตรฯที่กำลังจะเกิดขึ้น หากผู้แทนที่เข้าไปนั่งในสภาเกษตรฯไม่ใช่กลุ่มเกษตรกรรายย่อย อย่างน้อยก็สามารถใช้แผนดังกล่าวเป็นคานงัดได้บ้าง

“กฎหมายจะเขียนสวยหรูอย่างไรก็ได้ แต่จะนำมาทำงานได้จริงหรือไม่ การตั้งสมมติฐานว่าเกษตรกรพร้อมเป็นสมาชิก ตรงนี้เป็นความเสี่ยง เสนอว่าน่าจะทำแบบสมัชชาให้เกษตรกรได้ถกเถียงกันสัก 2 ปีให้ได้คนได้แผน”

หากถามว่าคาดหวังแค่ไหน ให้แค่ 40% เพราะ พ.ร.บ.ตัวนี้เหมือนดาบสองคม ขึ้นอยู่กับการจัดการ แม้จะถูกระบุชัดว่าเป็นการจัดตั้งสถาบันเพื่อเกษตรกรและแก้ไขปัญหาเรื่อง ตลาด แต่นั่นก็เป็นเหมือนคำโฆษณาสั้นๆ ที่ยังไม่เห็นว่าเดินสู่ทิศไหน แต่หากถามว่าสภาเกษตรกรแห่งชาติที่ใฝ่ฝันเป็นอย่างไร “เราก็คงอยากให้เป็นคลังสมอง ที่ทำให้เกษตรกรพัฒนา แก้ไขปัญหาตัวเอง มีพื้นที่สำหรับต่อรองกับฝ่ายต่างๆ”

เป็นเสียงสะท้อนว่า สภาเกษตรกรแห่งชาติที่กำลังผ่าคลอดออกมาปลายปีนี้ บิดเบี้ยวไปจากพิมพ์เดิมอันเป็นเจตนารมณ์ที่ภาคประชาชนต้องการผลักดันให้ เป็นตัวแทนเกษตรกรทั้งประเทศอย่างแท้จริง แต่ยังจะสามารถเคาะให้เข้ารูปเข้ารอยเดิมได้อยู่บ้างหรือไม่ หรือกลับกลายเป็นดาบทิ่มแทงเกษตรกรรากหญ้า คงต้องติดตามกันต่อไป