ปฏิเสธ ไม่ได้ว่าปัญหาเชิงโครงสร้างของประเทศไทย ครอบคลุมแทบทุกด้านทั้งเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง โดยมีรายละเอียดและผลกระทบของปัญหาแตกต่างกันไป ซึ่งในครั้งนี้ ประชาชาติธุรกิจได้สัมภาษณ์ "ดร.ปราณี ทินกร" อดีตคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นผู้หนึ่งที่ทุ่มเทเวลาให้กับการศึกษาเรื่องความเหลื่อมล้ำของการกระจาย รายได้ และด้านนโยบายการคลังเพื่อสังคม โดยเฉพาะกลุ่มคนยากจนกับคนด้อยโอกาสมาอย่างต่อเนื่อง ถ่ายทอดมุมมองและตีโจทย์ปัญหาใหญ่ของประเทศ

ก่อนจะวิเคราะห์ปัญหา โครงสร้างเศรษฐกิจและแนวทางแก้ไข ดร.ปราณี กล่าวว่า ควรทำความเข้าใจตั้งแต่ต้นว่า ระบบเศรษฐกิจไทยเป็นระบบเศรษฐกิจ "ทุนนิยม" ซึ่งมีทั้งผลดีและ ผลเสียในตัวเอง

"ต้องยอมรับว่าระบบทุนนิยมทำ หน้าที่หลายอย่างค่อนข้างดีภายใต้กลไกตลาด แม้กระทั่งการจัดสรรรายได้ หรือการจัดทรัพยากรในระบบเศรษฐกิจ" แต่ก็มีปัญหาในตัวเอง เช่น หากปล่อยให้กลไกตลาดทำงานเองตามธรรมชาติ บางครั้งอาจเกิดความ "ล้มเหลว" ขึ้นได้

ตัวอย่าง เช่น ตลาดการผลิตสินค้าสาธารณะ หรือ public goods ซึ่งเป็นตลาดที่รัฐเข้าไปแทรกแซง เพราะหากรัฐไม่แทรกแซง สินค้าสาธารณะก็เกิดขึ้นไม่ได้ เพราะภาคเอกชนคง ไม่ลงทุนเนื่องจากเป็นการลงทุนที่ไม่มีกำไร

ในทำนองเดียวกัน "การกระจายรายได้" ถ้าปล่อยให้เป็นไปตามกลไกตลาด ผลคือคนที่ด้อยโอกาส คนที่อ่อนแอ อาจตกอยู่ในวงจรของคนที่อ่อนแอ หรือวงจรของคนที่ด้อยโอกาส เช่น คนยากจน หรือแรงงานที่ยากจน ได้รับการศึกษาน้อย ค่าแรงน้อย ยามเจ็บไข้ก็ไม่มีเงินรักษา หรือมีเงินรักษา หมดเงินไปก็จนพอดี เพราะคนที่เข้าไปเป็นผู้เล่นในตลาดมีทั้งคนแข็งแรง คนที่อ่อนแอ

นอกจากเขาจะอยู่ในวงจรคนด้อยโอกาสหรือวงจรความยากจนแล้ว คนยากจน โดยเฉพาะเกษตรกรที่ยากจน ยังมีความเสี่ยงจากสภาพดินฟ้าอากาศ และราคาสินค้าที่เขาขายก็ขึ้นอยู่กับตลาดโลก ทำให้คนกลุ่มนี้มีความเสี่ยงหลายเรื่อง ถ้าเราปล่อยให้กลไกตลาดทำงาน ให้เขารับความเสี่ยงเหล่านี้ทั้งหมดทั้งที่เขาเป็นคนด้อยโอกาสอยู่แล้ว สิ่งที่จะเกิดขึ้นกับคนกลุ่มนี้คือวงจรอุบาทว์

ที่ผ่านมา รัฐบาลอาจมองว่า ผู้ใช้แรงงาน เกษตรกร คือ "ปัจจัยการผลิต" ประเภทหนึ่ง แต่ถ้ามองอีกมุมหนึ่งในแง่ของความเป็นมนุษย์ ในแง่ความเป็นพลเมือง หรือ citizen กลุ่มคนเหล่านี้ก็ควรอยู่ในข่ายที่รัฐบาลควรจะหาทางช่วยเหลือ

นี่คือเครื่องสะท้อนของความล้มเหลวของกลไกตลาด เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ

"นโยบาย ของรัฐ" ในการพัฒนาเศรษฐกิจก็มีส่วนสำคัญทำให้เกิดปัญหาเชิงโครงสร้าง พบว่าเป้าหมายส่วนใหญ่ของแผนพัฒนาฯจะเน้นเรื่องการเติบโต และการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ จะมีบางแผนพัฒนาฯที่เริ่มพูดถึงเรื่องความยากจนและการกระจายรายได้บ้าง แต่ที่ผ่านมาก็ไม่ได้มีอะไรเป็นรูปธรรม คือพูดเหมือนเป็นเป้าหมายแต่ไม่มีอะไรชัดเจน

ดร.ปราณีตั้งข้อสังเกต ว่า นโยบายรัฐที่มุ่งเน้นการเติบโตและการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจโดยไม่ได้มุ่ง เน้นการกระจายรายได้มากนัก เนื่องจากรัฐมุ่งหวังว่าผลของการเติบโตจะไหลรินลงไปสู่เบื้องล่าง ที่เรียกว่า trickle down effect เลยทำให้รัฐบาลไทย ไม่ได้มีนโยบายชัดเจนอะไรในเรื่องการปฏิรูปที่ดิน การเก็บภาษีทรัพย์สิน การเก็บภาษีมรดก และการดูแลคนยากจน

เพราะฉะนั้นนโยบายพัฒนา เศรษฐกิจของรัฐในช่วง 50 ปี ที่ผ่านมา ถือเป็นความเอียงของนโยบาย นอกจากเอียงในเรื่องนี้แล้วยังเอียงไปพัฒนาอุตสาหกรรม มุ่งเน้นการพัฒนาเมือง แทนที่จะมุ่งเน้นไปพัฒนาชนบท

นอกจากนโยบาย ของรัฐจะไม่สนใจเรื่องความยากจน และการกระจายรายได้แล้ว "นโยบายของรัฐยังมุ่งเน้นส่งเสริมกลุ่มทุน" เช่น นโยบายการส่งเสริมการลงทุน ที่มีนโยบาย tax holiday คือการเว้นชำระภาษีให้กับนักลงทุนในช่วง 3-5 ปีแรกของการลงทุน ขณะที่ชาวไร่ ชาวนา รัฐบาลอาจอ้างว่ามีมาตรการประกันราคาพืชผล แต่คนที่ได้ประโยชน์คือพ่อค้ากับเกษตรกรรายใหญ่ ส่วน รายย่อยไม่ได้ก็ต้องไปกู้ยืมเงิน สุดท้ายก็ตกอยู่ในวงจรความยากจน

ดร.ปราณียกอีกหลายตัวอย่างที่นโยบายของรัฐมุ่งส่งเสริมกลุ่มทุน ได้แก่ การให้สิทธิลดหย่อนภาษีเงินได้สำหรับการซื้อกองทุนรวมเพื่อการเลี้ยงชีพ (RMF) กับกองทุนรวมหุ้นระยะยาว (LTF) ที่สิทธินำไปลดหย่อนภาษีได้ไม่เกิน 5 แสนบาท หรือ 15% ของเงินได้สุทธิ และรัฐบาลไม่เคยคิดเก็บภาษีกำไรจากการขายหุ้น แม้แต่ภาษีกำไรจากการขายหลักทรัพย์ (capital gain tax) ก็ไม่มีการจัดเก็บ ซึ่งในต่างประเทศมีการจัดเก็บรวมถึงภาษีที่ดิน และภาษีมรดก ซึ่งพูดกันมากในแวดวงวิชาการ แต่รัฐบาลไม่ค่อยสนใจ ดังนั้นหากรัฐมนตรีคลังปัจจุบันสามารถผลักกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ออกมาได้ จะถือว่าเป็นผลงานชิ้นโบแดงทีเดียว

ถามว่ารัฐบาลเคยสนับ สนุนแรงงานไหม ? ดร.ปราณีบอกว่ามีน้อยมาก แต่มุ่งไปที่กลุ่มทุนมากกว่า สาเหตุหนึ่งของปัญหาเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ จึงเป็นผลมาจากรัฐบาลมุ่งไปส่งเสริมกลุ่มทุนและเจ้าของที่ดิน

แล้วจะ หาทางแก้ไขปัญหาอย่างไร ? ดร.ปราณีเสนอแนะว่า ต้องเริ่มจากการมองปัญหาหลัก ๆ ที่ต้องดูมี 2 ปัญหา คือ ปัญหาความยากจนสัมบูรณ์ (absolute poverty) คือคนไม่มีรายได้แม้แต่จะประทังชีวิต หรือมีรายได้ไม่เพียงพอที่จะประทังชีวิต กับปัญหาความเหลื่อมล้ำ (inequality) ของรายได้

ก่อนอื่นต้องเข้าใจก่อนว่าไม่มีทางที่ปัญหา ความเหลื่อมล้ำจะหมดไป และต้องยอมรับว่าคนอาจไม่เท่าเทียมกันบ้าง ด้วยมีหน้าที่ต่างกัน ความรับผิดชอบต่างกัน ความสามารถต่างกัน เพราะฉะนั้นเป็นไปไม่ได้ที่ทุกคนจะเท่ากันหมด แต่เราสามารถจัดการ ไม่ให้มีความเหลื่อมล้ำมากจนเกินไปได้

เพราะฉะนั้นทุกรัฐบาลของ ประเทศที่พัฒนาแล้ว จึงหามาตรการลดความเหลื่อมล้ำของรายได้ โดยการเก็บภาษีจากคนที่มีมากและเอารายได้ของรัฐส่วนนี้ไปใช้จ่ายให้คนที่มี น้อย ดังนั้นถ้าไม่ต้องการให้มีความเหลื่อมล้ำมากเกินไป สังคมต้องยอมให้รัฐเก็บภาษีมากยิ่งขึ้น รัฐบาลจะได้มีงบประมาณ รายจ่ายมากขึ้น แต่ต้องใช้เวลา

"การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำจะทำทันที ทันใดในระยะสั้นคงยาก ต้องใช้เวลาค่อย ๆ ทำ แต่ในระยะสำคัญเร่งด่วนควรมุ่งไปที่การแก้ปัญหาความยากจน ซึ่งเป็นทางออกที่ประเทศ อื่น ๆ เขาทำกันง่ายนิดเดียวคือ ปิดช่องว่างของความยากจน" ดร.ปราณีเชื่อในแนวคิดนี้

เนื่องจากขณะ นี้ รัฐบาลมีกำลังที่จะทำได้แล้ว โดยเมื่อดูเส้นความยากจนทั้งประเทศเฉลี่ยในปี 2550 อยู่ที่ 1,443 บาท/คน/เดือน คำนวณจากต้นทุน หรือค่าใช้จ่ายของปัจเจกบุคคลในการได้มาซึ่งอาหาร สินค้าจำเป็น พื้นฐานในการดำรงชีวิต ถ้าคิดเป็น 1 ปี จะอยู่ที่ประมาณ 17,244 บาท/คน/เดือน ดังนั้นถ้าใครมีรายได้ต่ำกว่า 17,244 บาท/คน/ปี จะถูกจัดว่าเป็นคนจน ซึ่งในปี 2550 มีจำนวน 5.4 ล้านคน ลดลงมาจากปี 2533 ที่มีจำนวนถึง 18.4 ล้านคน

ดังนั้นถ้าเราจะช่วยเหลือคนยากจน ทั้งหมดให้มี รายได้ไม่ต่ำกว่าเส้นความยากจน เราก็เอารายได้ 17,244 คูณจำนวนคน 5.4 ล้านคน (คำนวณขั้นสูง สมมติเขามีรายได้เป็นศูนย์) ออกมาเป็นจำนวนเงิน 93,117 ล้านบาท ซึ่งในปีงบประมาณ 2551 ตั้งรายจ่ายไว้ที่ 1.66 ล้านล้านบาท เพราะฉะนั้นจำนวนเงินที่ต้องช่วยเหลือ 93,117 ล้านบาท จะคิดเป็นสัดส่วนเพียง 5.6% ของงบประมาณรายจ่าย หรือ 1.1% ของจีดีพี แต่หากเป็นเมื่อปี 2533 จะต้องใช้เงินช่วยเหลือจำนวนมาก คิดเป็นสัดส่วนกว่า 50% ของงบประมาณรายจ่าย ซึ่งเป็นภาระรัฐบาลมากเกินไป

"ขณะ นี้เราอยู่ในวิสัยที่ปิดความยากจนได้ เพียงแต่เราจะทำอย่างไรไม่ให้มีผลเสียต่อวินัยเรื่องการทำงาน ดังนั้นต้องออกแบบการช่วยเหลือที่จะลดความเสี่ยงการใช้ชีวิตของเขา" นี่คือหลักคิดที่ ดร.ปราณีเห็นว่า รัฐบาลต้องคิดหารูปแบบให้เขาหลุดออกจากวงจรอุบาทว์ที่เกิดจากกลไกตลาด หรืออย่างน้อยให้เขามีความหวังในอนาคต ว่าอย่างน้อยลูกเขาได้เรียน มีการศึกษาดี มีโอกาสทำงานดี คนเราต้องมีความหวัง

แต่ในหลักการ ดร.ปราณีเสนอว่าจะแก้ปัญหาความยากจน ต้องแบ่งประชากรเป็น 2 กลุ่มใหญ่ คือ กลุ่มแรกคือคนที่ช่วยตัวเองไม่ได้ เช่น คนเกษียณที่ช่วยตัวเองไม่ได้ คนแก่ที่ยากจน ไม่มีเงินออม ถูกลูกหลานทอดทิ้ง (ดูสกู๊ปชีวิตทางทีวี) คนพิการที่ช่วยเหลือตัวเองไม่ได้จริง ๆ และเด็กที่อยู่ในครอบครัวที่ยากจน

กลุ่ม แรกนี้ต้องช่วยอย่างเร่งด่วนที่สุด และควรทุ่มไปที่เขา โดยเฉพาะเด็ก เราต้องดูแลเขาเพราะเขาคืออนาคตของชาติ ต้องช่วยเรื่องอาหาร ยารักษาโรค การศึกษา ทุกอย่างต้องทุ่มให้เขา เพราะเขาจะได้โตเป็นแรงงานที่มีคุณภาพ มีสุขภาพดี มีการศึกษาดี แม้พ่อแม่เขาจะยากจน แต่ตัวเขาจะหลุดออกจากวงจรความยากจนได้

กลุ่มที่สอง คือผู้ชายหรือผู้หญิงที่ทำงานได้ ควรต้องสนับสนุนให้เขาทำงาน ปัจจุบันเขามีระบบ workfare แทนที่จะเป็น welfare คือต้องทำงานถึงจะได้เงิน ตรงนี้จะให้เอกชนจ้าง เขาก็จ้างเท่าที่ได้กำไร เขาคงไม่จ้างงานเพื่อช่วยเหลือใคร ก็หนีไม่พ้นรัฐบาลต้องทำในเรื่องนี้ แต่การช่วยคนที่ทำงานได้ต้องมีเงื่อนไข เขาเรียกว่าการโอนเงินให้แบบมีเงื่อนไข ซึ่งประเทศเม็กซิโกเขาทำกัน

ดร.ปราณี บอกว่า มีตัวอย่างในประเทศอินเดีย เขามีการจ้างงานในชนบท เพื่อช่วยเกษตรกรที่ถูกกระทบในช่วงที่ไม่ใช่ฤดูกาลเพาะปลูกและเก็บเกี่ยว ช่วงนี้จะทำให้รายได้เขาตกต่ำกว่าเส้นความยากจน เมื่อมีการจ้างงานนอกฤดูกาลเก็บเกี่ยวจะช่วยให้เขามีรายได้เข้ามา และอินเดียยังมีมาตรการประกันการจ้างงาน 100 วัน/ปี ทำให้อย่างน้อยเขามีงานปีละประมาณ 5 เดือน และมีรายได้ แต่ต้องมีระบบที่ตรวจสอบได้ว่าเขามีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจน ซึ่งยากเหมือนกันที่จะออกแบบระบบตรงนี้ แต่รัฐบาลจำเป็นต้องคิดรูปแบบโครงการจ้างงานในชนบท

แต่ทำแค่นี้ไม่ พอหรือไม่ ? ดร.ปราณีมองว่า การช่วยแค่คน 5.4 ล้านคนยังไม่พอ เพราะคนอีก 5.5 ล้านคนที่เกือบยากจน มีรายได้สูงกว่าเส้นความยากจนไม่มากก็มีความเสี่ยง ฉะนั้นสิ่งที่รัฐบาลทำได้ตรงนี้คือ ต้องมี social safety net คือมีตาข่ายทางสังคมรองรับ เช่น ตกงาน ถ้าไม่มีตาข่ายรองรับก็อาจมีปัญหา จากคนเกือบยากจนกลายเป็นคนจนทันที แต่ถ้ามีตาข่ายรองรับอาจยังลุกขึ้นไปต่อได้ เรื่องเหล่านี้ประเทศพัฒนาแล้วส่วนใหญ่เขามีกัน เช่น การประกันการว่างงาน เป็นต้น

"ทำแค่นี้ให้ได้ถือว่าเก่งมากแล้ว แต่อาจจะทำได้ช้า แต่ถ้าทำได้เลย ก็หยุดความจนได้ทันที" ดร.ปราณีระบุ

จะ เห็นว่าการแก้ปัญหาความยากจน ส่วนใหญ่ใช้มาตรการการคลัง หรือใช้นโยบายการคลังเป็นหลัก แล้วบทบาทนโยบายการเงินจะมีส่วนช่วยได้หรือไม่ ดร.ปราณีมีคำตอบในเรื่องนี้ที่น่าสนใจ

โดยมีความเห็นว่า นโยบายการเงิน แม้จะไม่ได้มีเป้าหมายหลักในการกระจายรายได้และแก้ไขปัญหาความยากจน ซึ่งเป็นเหตุผลที่รับได้ แต่ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ในฐานะผู้ดำเนินนโยบายการเงินต้องไม่ลืมว่า นโยบายการเงินมผลกระทบต่อการจ้างงาน และการขยายตัวทางเศรษฐกิจ

เนื่อง จากการขยายตัวทางเศรษฐกิจช่วยให้เกิดการจ้างงาน มีผลในการช่วยลดจำนวนคนจน เวลาที่มีปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจ คนที่มักว่างงานอันดับแรกคือแรงงานไร้ฝีมือ กับพ่อค้าแผงลอยหาบเร่ เพราะฉะนั้นถ้าเศรษฐกิจไม่ดี คนจนจะถูกกระทบมาก ดังนั้นผู้ดำเนินนโยบายต้องพึงคำนึงไว้เสมอว่า นโยบายการเงิน ส่งผลกระทบต่อคนยากจน โดยเฉพาะกรณีประเทศไทยที่ยังไม่มีระบบสวัสดิการที่ครอบคลุมที่ดีพอเหมือน ประเทศพัฒนาแล้ว เขาก็ต้องยิ่งคำนึงถึงให้มาก

"ยอมรับว่านโยบาย การเงินไม่ใช่นโยบายที่จะดูแลการกระจายรายได้ และแก้ไขปัญหาความยากจน เพราะเขาต้องเน้นดูแลเสถียรภาพ แต่ควรคำนึงว่านโยบายการเงินส่งผลกระทบต่อการจ้างงานและการขยายตัวเศรษฐกิจ ซึ่งส่งผลกระทบต่อคนจน ดังนั้นต้องคำนึงถึงผลกระทบตรงนี้ด้วย" นี่คือสิ่งที่ ดร.ปราณีตอกย้ำให้ผู้มีบทบาทหน้าที่ดำเนินนโยบายการเงินพึงระวังไม่ใช่ห่วง แต่เงินเฟ้อเพียงอย่างเดียว